Не встиг суд ухвалити рішення щодо «Голосу», як практика зупинки фінансування може торкнутися ще однієї парламентської партії. Однак якщо із «Голосом» ситуація виглядала очевиднішою, кейс «Європейської солідарності» більш складний. «Голосу» припинили фінансування через повторюваність порушення – вона у звітах за два квартали 2020 року вказала недостовірні дані про витрати. Натомість «Європейська солідарність» придбала за бюджетні кошти «військові облігації». А їх купівля не передбачена в законі «Про політичні партії». До того ж такі дії можуть мати ознаки нецільового використання коштів, покарання за яке – припинення державного фінансування без можливості виправити ситуацію. Тож за що «Європейській солідарності» можуть припинити державне фінансування – розбирався рух «Чесно».
Що каже законодавство
Державне фінансування партій в Україні регулює закон «Про політичні партії». Там вказано, що політичні сили можуть витрачати державні кошти лише на здійснення своєї статутної діяльності. Проте що таке статутна діяльність, закон не уточнює.
Також закон передбачає, що партія – неприбуткова організація, отримувати прибуток вона не може. Виняток – дохід від перебування таких коштів на депозиті. Проте бюджетні кошти не можуть перебувати на депозиті довше одного року від часу, коли партія отримала їх із державного бюджету.
Більше винятків закон не містить. Його може мати лише роз’яснення НАЗК від 14 березня 2022 року. У ньому Нацагентство зазначило, що політичні партії можуть витрачати кошти «на цілі, пов’язані із забезпеченням оборони України та безпекою населення».
Хоч роз’яснення не мають юридичної сили і несуть радше рекомендаційний характер, вони можуть бути однією з причин, чому «Європейська солідарність» купила за бюджетні кошти облігації.
Купівля
29 лютого 2024 року партія купує облігації внутрішньої державної позики «Військові облігації». І витрачає на них понад 46 млн грн. Понад 35 млн із цієї суми становили саме кошти з державного бюджету.
Військові облігації – це цінні папери, які випускає держава. Завдяки їх продажу країна фактично позичає кошти у своїх же громадян, щоб підтримати економіку та армію. За них можуть купити зброю, техніку, медикаменти. Потім ці кошти держава повертає з відсотками, які до того ж не обкладаються податками (на відміну від депозиту).
Партія не захотіла комунікувати з «Чесно» ситуацію з купівлею облігацій до початку судового розгляду. Тому про її мотивацію ми можемо лише здогадуватися, виходячи з доступних нам даних.
Так, зокрема, після публікації новини про те, що НАЗК подало до суду, щоб встановити факт нецільового використання бюджетних коштів «ЄС», допис Руху «Чесно» коментувала народна депутатка від політичної сили Ніна Южаніна:
З аргументів депутатки можна зробити висновок: придбання облігацій – це за своєю суттю депозит. А купівля саме військових облігацій – це витрата на цілі, пов’язані з обороною.
Проте депозит та військові облігації – не одне й те саме.
«НАЗК у своєму висновку визначило правильно: партія – неприбуткова організація. А купівля цінних паперів має на меті отримання доходу. Крім того, можливість купівлі ОВДП за державні кошти, на відміну від депозиту, чітко не передбачена законом. От партія купить облігації, отримає прибуток від користування ними державою, а що далі? На який саме рахунок ці кошти повертати? Який статус коштів, отриманих як прибуток? Цих механізмів не визначено», – пояснює експертка з питань політичного фінансування Юлія Зальцберг.
До того ж, якщо партія хотіла витратити кошти на підвищення обороноздатності країни, вона б могла просто відмовитися від державного фінансування на ту ж суму, на яку купила облігацій.
Помилка
З тексту висновку НАЗК можемо припустити: при витраті на купівлю облігацій партія була впевнена, що може таким чином витратити кошти.
За тиждень до їх купівлі, 22 лютого, «ЄС» звернулася до НАЗК за роз’ясненням, чи можуть політичні партії купувати «військові облігації», термін погашення яких перевищує календарний рік із дня першого зарахування коштів на рахунок політичної партії.
З цього можна зробити висновок, що партія не питала, чи можна витрачати ці гроші саме так. Її лише цікавило, чи можна тримати ці гроші в облігаціях довше.
До того ж 29 лютого, не дочекавшись відповіді НАЗК, політична сила все ж купила цінні папери.
Проте НАЗК відповіло, зокрема, що законом не встановлено такого обов’язку, щоб держава витрачала кошти від продажу облігацій на конкретно визначені цілі. У тому числі й на забезпечення оборони України та безпеки населення.
Після цього, 27 березня, «Європейська солідарність» продала облігації за ту ж суму, що й купила: понад 46 млн грн. Гроші від продажу надійшли на поточний рахунок. Після цього вони втратили статус бюджетних.
Легалізація
Ймовірно, розуміючи, що витрата коштів на облігації може мати для партії наслідки, «Європейська солідарність» вирішила перестрахуватися.
23 квітня – ще до подання партією фінансового звіту – нардепи від «ЄС» у співавторстві з представниками інших партій подали до Верховної Ради законопроєкт. Ним хотіли внести зміни до закону «Про політичні партії».
Пропонованими змінами пропонувалось дозволити партіям купувати військові облігації. А також на час дії воєнного стану дозволити витрачати кошти «на цілі, пов’язані із забезпеченням оборони України та безпекою населення».
У пояснювальній записці нардеп від ЄС Максим Саврасов зазначав: роз’яснення НАЗК «не є нормативно-правовим актом», а «можливість надання грошових коштів у позику шляхом придбання ОВДП «Військові облігації» для забезпечення оборони України та фінансування потреб ЗСУ Законом України «Про політичні партії в Україні» прямо не передбачена».
«Загалом все вищенаведене зумовлює правову невизначеність для політичних партій, що, у свою чергу. може призвести до порушення ними порядку здійснення витрат політичною партією», – йдеться у записці Саврасова.
Цей законопроєкт не отримав схвалення у Головному науково-експертному управлінні апарату Верховної Ради України.
Одне з обґрунтувань, чому управління не включило його до Плану законопроєктної роботи парламенту, полягає в тому, що бюджетні кошти «спрямовуватимуться до державного бюджету, і при цьому держава ще й виплачуватиме дохід за такими облігаціями». Тому «означене виглядає дещо сумнівним з точки зору ефективності та раціональності використання бюджетних коштів».
Внести зміни в закон представникам «ЄС» не вдалося, а 3 жовтня НАЗК звернулося до Київського окружного адміністративного суду, щоб той встановив факт нецільового використання коштів партією.
Провадження
Нацагентство звернулося до Київського окружного адміністративного суду. І тут цікаво, за яким принципом НАЗК обрало саме його. Закон «Про політичні партії» вказує, що саме суд має встановити факт нецільового використання коштів. Проте не дає ясності щодо того, куди саме потрібно звертатися.
Ми намагалися з’ясувати у Нацагентства, чим воно керувалося при визначенні підсудності. Проте нам сказали, що офіційні коментарі зможуть надати лише тоді, коли суд ухвалить остаточне рішення.
Тож причину такого рішення можемо лише припускати: НАЗК – орган державної влади, який здійснює публічні функції. Тому справа підпадає під адміністративне судочинство. Проте адміністративним судам не притаманно розглядати справи для встановлення якогось факту.
Тому, аби не було плутанини із визначенням підсудності, у законі має бути передбачено, що для встановлення фактів нецільового використання коштів потрібно визначити, у який суд звертатися.
Позиція «Чесно»
Зупинка чи припинення державного фінансування є крайньою санкцією, на практиці це найсуворіше покарання за порушення правил фінансування та використання коштів державного фінансування. Разом з тим такі санкції застосовуються чи можуть бути застосовані вже вп’яте за чотири роки.
З одного боку, це означає, що НАЗК досить прискіпливо перевіряє партійні звіти і його важко звинуватити у політичній заангажованості. З іншого – частота застосування такої жорсткої санкції може свідчити про проблеми на рівні закону, зокрема непропорційність санкцій.
«Важливо розмежовувати формальні та важкі порушення. Якщо є підозра на відмивання коштів, тут щодо пропорційності – мінімум запитань. Якщо ж кошти де-факто лишаються на партійних рахунках, партія явно робила певні зусилля для виправлення ситуації ще до подання звіту.
«Європейська солідарність» явно поквапилася з купівлею облігацій, не дочекавшись відповіді НАЗК на своє звернення. Але потенційні наслідки таких дій складно назвати пропорційними. На нашу думку, закон «Про політичні партії в Україні» вже давно потребує перегляду як в частині правил та обмежень щодо витрат державних коштів, так і в частині санкцій. Відповідні пропозиції вже давно напрацьовані», – каже лідерка «Чесно» Віта Думанська.
Зараз же встановити, чи витратила ЄС кошти не за цільовим призначенням, може лише суд. А рух «Чесно» уважно слідкуватиме за перебігом цієї справи.
Ярослава Нікітюк, рух «Чесно»
